主 旨：函詢貴府第 189 次法規審查小組審查「金門縣民間團體辦理大型群聚活
動安全管理自治條例（草案）」相關疑義 1 案，復如說明，請查照。
說 明：一、復貴府 105 年 7 月 25 日府消預字第 1050057062 號函。
二、所提涉大型群聚活動安全管理要點（以下簡稱管理要點）定義及是否
牴觸憲法、集會遊行法等疑義，分別說明如下：
（一）有關廟會是否包含宗族祭典，燈會、廟會是否與習俗活動相衝突 1
節，查宗族祭典係透過血緣關係（特定人），以宗法觀念為規範所
組成的一種社會群體定期或不定期舉行之儀式，與以信仰（神明）
為主體，因神誕慶祝等緣由而舉行宗教科儀法事，並進行 1 天或
1 天以上的出巡繞境及不特定人參與之廟會有別。另管理要點第 3
點第 2 項第 2 款將人民之婚、喪等社交、習俗活動排除適用，
係考量是類活動參與之人民多為熟識，公共安全之潛在風險較低，
應毋需高強度之管理，而燈會、廟會等活動，雖部分地方政府認定
為當地民俗，惟其活動中之燈海展示、祭祀、燃放煙火等用火用電
及聚集大量不特定人，存有推擠、踩踏之潛在風險，爰其活動安全
應予以規範為宜。
（二）有關集會遊行法規範之集會、遊行等活動，已幾乎含括所有活動，
則幾乎所有活動皆可不受限制是否妥適 1 節，查管理要點第 3
點第 2 項第 3 款「集會遊行法規範之集會、遊行等活動」，不
適用管理要點之規定，其規範意旨係針對依集會遊行法「應申請許
可」之集會遊行，主管機關原得為維護安全、秩序等目的，予以必
要之限制（集會遊行法第 14 條參照），故毋須納入管理要點規範
。為期明確，建議於擬訂自治條例時得載明「依集會遊行法應申請
許可之集會遊行，不適用本自治條例之規定」。
（三）有關自治條例規定民眾辦理大型群聚活動須事先申請或報備，並於
違反規定時處罰之，是否有牴觸憲法及集會遊行法 1 節，分述如
下：
1.查大型群聚活動固涉及人民受憲法保障之行動自由、集會自由、
表現自由等基本權利，惟依憲法第 23 條規定，倘為增進公共利
益之必要，並非不得以法律限制之。換言之，對人民基本權利之
限制，於符合法律保留原則及比例原則之前提下，並非憲法所不
許，先予敘明。
2.以自治條例規範大型群聚活動須事先申請或報備，並於違反時處
罰之，與法律保留原則並無牴觸：
（1）查憲法規定我國實施地方自治，依憲法第 118 條及憲法增修
條文第 9 條第 1 項規定制定公布之地方制度法，為實施地
方自治之依據。依地方制度法第 25 條及第 28 條第 2 款規
定，地方自治團體得就其自治事項或依法律及上級法規之授權
，以自治條例規範居民之權利義務。基此，地方自治團體倘就
其自治事項或依法律及上級法規之授權，於合理範圍內以自治
條例限制居民之基本權，與憲法第 23 條所規定之法律保留原
則尚無牴觸（司法院釋字第 738 號解釋理由書參照）。
（2）茲以大量人群聚集之活動，可能因場地、建物及使用器材不當
，或因活動動線、推擠、交通及秩序混亂等，造成人員傷亡等
災害，依地方制度法第 18 條第 11 款、第 19 條第 11 款規
定，「災害防救之規劃及執行」為直轄市、縣（市）之自治事
項，地方於不牴觸中央法規之範圍內，就大型群聚活動所涉災
害防救事項，以自治條例為因地制宜之規範，並無違反法律保
留原則。
3.以自治條例規範大型群聚活動須事先申請或報備，並於違反時處
罰之，與比例原則並無牴觸：
（1）比例原則之內涵包括「目的正當性」、「手段適合性」、「手
段必要性」及「限制妥當性」4 個次要原則（司法院釋字第 4
76 號、第 669 號、第 738 號解釋參照），以下即依此 4
個原則分別檢視。
（2）鑑於 104 年 6 月 27 日發生八仙水上樂園粉塵暴燃事故，
且大量人群聚集時，不論其從事活動之類型為何，該群聚本身
即有相當程度的公安風險存在。為確保大型群聚活動之安全進
行及增進公共利益之必要，制定自治條例就上開活動採行事前
許可或報備程序，並於遠反時予以處罰，俾督促主辦單位落實
安全管理，並使主管機關能取得相關資訊，以妥為因應，上開
維護公共安全之目的事關重大公益，洵屬正當，而手段亦有助
於目的之達成，符合「目的正當性」及「手段適合性」之要求
。
（3）另自治條例之適用對象，除依人數多寡採報備或申請許可之分
級管理方式外，並排除體育場館、遊樂園區等於其建築使用用
途、營業項目、興辦事業計晝之範圍內舉辦之活動、人民之婚
、喪社交活動、依集會遊行法應申請許可之集會遊行等，亦即
自治條例已將其適用範圍侷限於相關安全法規不足（或有限）
、安全疑慮較高之群眾活動；且對於臨時性國際活動或其他類
似之大型活動，基於促進社會發展、國際交流等，亦得不受事
前報備或許可之期間限制；另主管機關於審查時係以活動之安
全管理事項為限，未及於活動之實質辦理內容。為達成維護公
共安全之目的，上開限制規定實屬最小侵害之手段，且其所欲
維護公益之重要性與其限制對民眾權利之影響程度合乎比例之
關係，符合「手段必要性」及「限制妥當性」。
（4）又參酌司法院釋字第 718 號解釋，對於本質上易對社會原有
運作秩序產生影響之集會遊行活動，大法官認「主管機關為兼
顧集會自由保障與社會秩序：維持……，應預為綢繆，故須由
集會、遊行舉行者本於信賴合作與溝通之立場適時提供主管機
關必要資訊，俾供暸解事件性質，盱衡社會整體狀況，就集會
、遊行利用公共場所或路面之時間、地點與進行方式為妥善之
規劃，並就執法相關人力物力妥為配置，以協助集會、遊行得
順利舉行，並使社會秩序受到影響降到最低程度。在此範圍內
，立法者有形成自由，得採行事前許可或報備程序，使主管機
關能取得執法必要資訊，並妥為因應」，已肯認對於社會秩序
易生影響之集會遊行活動原則上採行事前許可或報備程序，與
比例原則並無違背。
4.至於自治條例規範大型群聚活動須事先申請或報備，是否牴觸集
會遊行法 1 節，說明如下：
（1）集會遊行法規定應事先申請許可之集會遊行部分，已排除自治
條例之適用，故此部分並無牴觸之虞。
（2）其他依集會遊行法無須申請許可之集會遊行，因集會遊行法對
此類活動之規範應屬最低標準，並未禁止地方自治團體以自治
條例為更高度之規範，或針對集會遊行法未規定之事項予以規
定，爰地方以自治條例規範此類大型群聚活動須事先申請或報
備，亦不能逕認為牴觸集會遊行法之規定。
5.綜上，以自治條例規定民眾辦理大型群聚活動需事先申請或報備
，並於違反規定時處罰之，係屬地方自治團體於其自治權限範圍
內，規範居民之權利義務，原則上與憲法第 23 條規定之法律保
留原則及比例原則尚無牴觸，亦無違集會遊行法之規定。惟於釐
訂罰則時，對於違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根
據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當（司法院釋字第 6
41 號解釋理由書參照），自屬當然。
正 本：金門縣政府
副 本：各直轄市、縣（市）政府（不含金門縣政府）、本部消防署（秘書室【法
制科】、火災預防組）